Развитие миграционных процессов и становление их правового регулирования в КНР

 
 
Аннотация: Миграция населения, как системное явление, отражает особенности экономических, политических, демографических и иных процессов развития КНР. Миграционные процессы в Китае XIX-XXI вв. имели отчётливую связь с важнейшими событиями истории страны и претерпевали существенные количественные и качественные изменения. Регулирование миграционного движения давно служит предметом повышенного внимания государственных властей КНР. Создаваемые ими механизмы административного и правового регулирования нацелены на эффективный контроль над перемещениями граждан и ограничение стихийности этих перемещений. Растущая вовлеченность в процессы глобализации подталкивает руководство КНР к реформированию эмиграционного и иммиграционного законодательства, а также законов, связанных с внутренними миграциями. Практический опыт КНР в этой сфере может быть полезен для правового регулирования миграций в России.

---

 
Китайская миграция имеет существенные геополитические, социально-экономические и демографические последствия,[1, c.31] как для самой Поднебесной, так и для всего Азиатско-Тихоокеанского региона, поэтому анализ и подбор оптимальных механизмов ее регулирования является перспективной задачей. Все более актуализируется вопрос о миграции представителей китайской нации в связи со стремительно увеличивающейся численностью населения КНР, а также ханьской зарубежной диаспоры.[2, c.69] По данным Национального агентства статистики Китая к 2011 г. число внутренних мигрантов составило 271 млн. чел.[3] Число эмигрантов с учетом зарубежной диаспоры – свыше 30 млн. чел.[4] По величине населения с Китаем сравнима только Индия. По интенсивности же миграционных процессов у КНР нет конкурентов.
 
Понятие «миграция» является общим, законодательно неопределенным, поэтому требует уточнения. В рамках этой работы под миграцией понимается совокупность перемещений различных социальных групп с целью реализации ими своей экономической деятельности, ограниченной продолжительностью срока действия контракта, договора, соглашения, разрешения.[5]
 
Миграция в своих различных аспектах выступает предметом пристального изучения. Анализ трудов таких ученых, как А.Х. Абашидзе, Р.А. Антропов, В.А. Батырь, О.Д. Воробьева, И.Н. Глебов, A.M. Гуревич, Ю.Н. Демидов, Ж.А. Зайончковская, Н.Н. Зинченко, В.А. Ионцев, А.С. Прудников, Р.А. Каламкарян, А.Я. Капустин, И.И. Котляров, Ю.М. Колосов, A.Л. Колодкин, Е.Г. Ляхов, Ю.Н. Малеев, С.Е. Метелев, В.И. Мукомель, О.И. Тиунов, О.Л. Рыбаковский, M.Л. Тюркин, И.Ч. Шушкевич, С.В. Черниченко и др., позволяет говорить о высокой степени разработанности вопросов внутригосударственной и международной миграции. В то же время вопросы миграционного законодательства государств-соседей Российской Федерации не нашли должного отражения в современных исследованиях, и Китай не является исключением из этих правил.
 
Миграция в Поднебесной явилась мощным демографическим и социально-экономическим рычагом развития, поэтому ретроспективный анализ системы регулирования мобильности населения является актуальным не только для самого Китая, но также при оценке условий и выборе средств для реализации новой концепции миграционной политики России.
 
В новой истории Китая движение народонаселения было непостоянным и находилось то в состоянии покоя, то в состоянии «взрыва». Довольно четко прослеживаются три эпохи с характерными формами миграционного движения.
 
Первый период представляет собой интервал от середины XIX в. до образования КНР в 1949 г. Мощным импульсом, приведшим население в движение, послужило учреждение Гонконга в качестве Британской колонии в 1841 г. В свете этого события оживились эмиграционные процессы.[6, c.12]
 
Следует отметить, что выезд из страны носил в то время скорее локальный, чем повсеместный характер. Исходными пунктами выездной миграции выступали в основном портовые города Сямэнь и Шаньтоу, а также территории, аннексированные в качестве колоний (Гонконг, Макао).[7, c.437] Нужно также иметь в виду, что по сохранявшимся до открытия Китая порядкам, грань между отъездом из страны и государственной изменой была весьма тонкой. Нарушение запрета на выезд из государства было чревато смертной казнью, поэтому трансграничное движение оставалось привилегией избранных, большая часть которых была представлена купцами.
 
Как известно, за поражениями Китая в «опиумных войнах» последовало такое важное событие как нуллификация одиозного запрета на выезд из страны. Поэтому представляется юридически правильным вести отчет новой миграционной истории Китая с 1860 г. Сомкнутые двери узких пограничных коридоров остались в прошлом, и прежде непроницаемый миграционный занавес приоткрылся. В результате, рост эмиграции не заставил себя ждать, и  зарубежная китайская диаспора стала активно пополняться как временными, так и постоянными переселенцами. По некоторым подсчетам, в период между 1850 г. и 1939 г. только из одного Гонконга выехали более 6 млн. чел. В 1850х гг. подавляющее большинство китайских эмигрантов приходилось на Северную Америку и Австралию, а с 1870х гг. – на Сингапур и малайские государства. Такая смена пунктов назначения была вызвана двумя параллельными процессами. Во-первых, политикой сдерживания иностранного присутствия в США, Канаде, Австралии и Новой Зеландии.[8] Во-вторых, заинтересованностью в привлечении трудовых ресурсов, которую проявляли колониальные власти в Юго-Восточной Азии.
 
Второй период охватывает эпоху строительства социалистической экономики при Мао Цзэдуне и его ближайших последователях: с момента образования КНР в 1949 г., вплоть до начала реформ и открытости в 1978 г.
 
После образования КНР политика правительства в отношении внешней миграции определялась, прежде всего, рядом политических факторов (построение коммунизма, утверждение лидирующей роли Китая в «третьем мире»). Период до 1980 г. характеризовался малым числом выезжающих, ввиду жесткого регулирования эмиграции в совокупности с фиксировано малым количеством оснований и целей выезда и въезда.
 
Новый виток миграционного сдерживания совпал с «культурной революцией». Для удовлетворения потребности в развитии первичного сектора Мао утвердил процедуру «ниспослания» образованных горожан в сельскую местность, в  рамках т.н. кампании «деревня окружает города». При сложившейся практике выпускников высших и специальных учебных заведений направляли на работу государственные органы, а уже трудоустроенных могли принудительно привлекать к другому роду занятости. Печальным итогом тотального контроля над миграцией было падение естественной трудовой мобильности и снижение эффективности производства в государственном масштабе.[9, c.19]
 
В разгар «культурной революции» получение денежных переводов из-за рубежа приравнивалось к контрреволюционному деянию, а их получатели признавались ренегатами. Нормализация отношений в обществе, ликвидация всех обвинений и реабилитация людей, связанных с зарубежной китайской общиной, должны были стать одним из ключевых шагов, наряду с созданием каналов выезда и въезда в страну, необходимых для возрождения контактов с зарубежными китайцами и привлечения в КНР их ресурсов.[4, c.109]
 
Подобно порядкам времен империи Цин, пересечение границы в этот период было запрещено, за исключением Гонконга и стран социалистического блока. Так после 1950 г. более 11 тыс. китайских студентов и преподавателей были направлены для обучения в СССР, а в начале 1970 г. около 13 тыс. инженеров, конструкторов и членов технического персонала были направлены в Танзанию для оказания помощи в строительстве инфраструктуры.
 
Третий период истории китайской миграции берет начало с 1979 г. Судьбоносные решения по открытию китайской экономики для внешнего мира, принятые в декабре 1978 г., прямо и косвенно способствовали расширению деловых связей с иностранцами, что не могло не сказаться на миграции. Реализация нового экономического курса сопровождалась развитием свободного рынка и ростом народного благосостояния. Стали пересматриваться и перерабатываться ограничения свободы передвижения. Значительно возросшие потребности общества в регулируемой миграции были официально признаны в 1985 г.
 
В сентябре 1985 г. Всекитайское Собрание Народных представителей одобрило Закон «О выдаче удостоверений личности для всех жителей Китая», что явилось значительным шагом к упрощению режима передвижения. Утомительная процедура получения разрешений от своего работодателя и местных органов власти осталась в прошлом, уступив место более адекватной и рациональной системе, позволившей гражданам КНР передвигаться и искать работу, используя только удостоверения личности.
 
Наряду с этим, в ноябре 1985 г. был принят Закон, регламентирующий порядок пересечения государственной границы. Права граждан Китая на выезд за пределы страны гарантировались и расширялись за счет введения столь необходимого основания, как выезд «в личных целях».
 
Раньше других форм миграции обрела второе дыхание трудовая эмиграция. В частности, с 1970 г. активизировалась практика командирования квалифицированных мигрантов в социалистические страны Африки.
 
Ход событий показывает, что власти КНР признали демографический потенциал как ценный ресурс, позволяющий привлекать зарубежный капитал.[10, c.65-66] К 1983 г. число работавших по контракту мигрантов из КНР составляло 31 000 чел., а их совокупный доход достигал 13 млн. долл. США. Спустя десять лет, на 173 тысячную когорту контрактных рабочих из КНР приходилось ежегодно более 6,8 млрд. долл. США. По данным Министерства торговли КНР, в конце 2005 г. за границей трудилось 547 тыс. китайских рабочих, а в 2006 г. – 670 тыс. чел. К январю 2007 г. общая стоимость контрактов на поставку рабочей силы составила 33,67 млрд. долл. США.[11] В то же время скачкообразный рост трудовой миграции происходил не столько за счет экстенсивного увеличения числа китайских рабочих в ста с лишним странах, сколько за счет инициации крупных инфраструктурных проектов в Макао и Гонконге после 1991 г. Более 40 000 трудовых мигрантов сконцентрировались в этих двух районах в 1991 г. Дальнейшему стремительному росту их числа способствовала, в частности, высокая трудоемкость строившегося в Гонконге нового аэропорта Че Лап Го и других связанных с ним проектов. География трудовой миграции охватывает Японию, Сингапур и Ближний Восток. На российском Дальнем Востоке трудятся порядка 30 000 китайских граждан, в основном из провинции Хэйлунцзян.
 
С начала периода реформ и открытости важной внутриполитической проблемой Поднебесной остается высокий уровень безработицы, реально угрожающий социальной стабильности и тормозящий рост внутреннего спроса. Проблему перенаселения усугубляет необходимость перехода от экстенсивной к интенсивной модели экономического развития. В этом ключе развитие внутренней миграционной политики прошло пять этапов,[2, c.69] характеризуемых:
 
1)    запретом свободного передвижения в период с 1979 по 1983 гг.;
2)    постепенным разрешением миграции вплоть до 1988 г.;
3)    реагирующей политикой по сдерживанию и ограничению наплыва переселенцев из сел в города с 1989 по 1998 гг.;
4)    урегулированием и разрешением трудовой миграции в 1999-2000 гг.;
5)     нормализацией международной трудовой миграции с 2000 г.[12]
 
Устойчивая совокупность фактов, в частности, то, что Конституция не наделяла граждан Китая правом на свободу передвижения, а международные договоры лишь косвенное отражались на внутригосударственных отношениях, породила трехзвенную системы контроля миграции:
 
1) система контроля внутренней миграции на основе системы прописки «хукоу»;
2) система контроля эмиграции на основе Закона КНР «О контроле въезда и выезда граждан» и массива подзаконных актов многих прямо и опосредованно контролирующих ведомств;
3)  система контроля иммиграции на основе Закона КНР «О контроле въезда и выезда иностранных граждан», Инструкции Министерства общественной безопасности (далее МОБ) «Об управлении въездом в КНР и выездом из КНР иностранцев».
 
Становится очевидно, что контроль над перемещениями сограждан внутри страны ничуть не уступает контролю над въездом иностранцев. Тем не менее, экономический прогресс неминуемо стирает часть прежних административных барьеров.
 
В вопросах эмиграции ситуация интересна тем, что Китаю выгодно экспортировать свои низкоквалифицированные трудовые ресурсы. Но, во избежание критики в пособничестве нелегальной эмиграции или непринятии достаточных мер, власти Поднебесной с поистине восточным подходом сохранили лицо, предусмотрев ряд правовых механизмов.
 
Во-первых, обязанность уважать и соблюдать законы принимающей стороны декларируется как принцип законов «О гражданстве» и «Контроле въезда и выезда граждан».
 
Во-вторых, процедура выезда из государства абсолютно противоположна принципу «одного окна», особенно если заявитель высококвалифицированный специалист или государственный служащий.
 
В-третьих, выработана предельно разветвленная система жестких санкций в гражданском, административном и уголовном порядке.
 
Своеобразным правовым базисом основных ограничений на выезд является статья 8 Закона «О контроле выезда и въезда граждан КНР». Соответственно, в праве выезда отказывается в случае:
 
1) если лицо подозревается или обвиняется в совершении преступления;
2) если в отношении лица подан гражданский иск;
3) если лицо осуждено и отбывает наказание;
4) если лицо проходит трудовую реабилитацию;
5) если, по мнению уполномоченного органа Госсовета, при выезде этого лица будут значительно задеты интересы государства или нанесен вред государственной безопасности.
 
П.3 статьи 6 Инструкции МОБ «О некоторых вопросах применения Закона о контроле выезда и въезда граждан КНР» уточняет размытые формулировки запретительных норм. Так под 5-й категорией «невыездных» следует понимать граждан, обладающих сведениями секретного характера о политике, вооружении, высокотехнологичном производстве.[13, c.268-269]
 
Современные показатели интенсивности иммиграции отражены в данных отдела регулирования въезда и выезда МОБ КНР и показывают, что в 2011 г. Китай посетили около 5,412 млн. иностранных граждан.^[1] Обзор статистики выявляет тенденцию к увеличению иммиграции в 2,5 раза за десять лет.[15]
 
Как ни странно, до последнего времени в КНР действовало два всекитайских закона, устанавливающие порядок выезда и въезда иностранных и собственных граждан на территорию страны.
 
Материалы СМИ обнаруживают наличие ряда новых миграционных программ, направленных на привлечение зарубежных экспертов, т.е. на поощрение интеллектуальной иммиграции. Приоритетная роль в этом процессе отводится представителям китайской зарубежной диаспоры. Как отмечает профессор Ларин А.Г. [20, c.375-376] для привлечения ранее эмигрировавших соотечественников используются:
 
1. Общая система мер, поощряющая переселение специалистов в области высоких технологий. По данному направлению предусматривается:
1.1 создание парка вакансий для китайских граждан, обучавшихся за границей;
1.2 выделение пособий, компенсирующих расходы, связанные с возвращением на родину.[16, c.77]
 
2. Система привилегий при создании предприятий на территории КНР, которая включает в себя:
2.1 высокие (35% и выше) доли участия в прибылях, получаемых за счет передачи технологий в виде патентов, изобретений и т.д.;
2.2 упрощенные процедуры регистрации предприятий и получения документов, подтверждающих зарубежные дипломы;
2.3 преимущества в обустройстве семьи: дети младшего возраста определяются в лучшие из ближайших школ, пользуются льготами при сдаче экзаменов для поступления в средние школы высшей ступени и колледжи;
2.4 частичный возврат налога на добавленную стоимость.
 
3. упрощенный порядок получения прописки, вида на жительство и гражданства, для этнических китайцев, владеющих недвижимостью в Китае.
 
4. сравнительно облегченный режим въезда для этнических китайцев, не обладающих высокой квалификацией, но имеющих состоятельных родственников в материковом Китае.[13, c.292]
 
Для повышения эмиграционной привлекательности вносятся коррективы в специальные условия предоставления права на въезд, на осуществление трудовой деятельности, аренды недвижимости и др. Так, в 2012 г. возраст кандидатов по плану набора в рамках спецпрограммы «Тысячи иностранных экспертов» был увеличен до 65 лет.[17]
 
В этом же году произведен серьезный сдвиг в реформировании общего режима въезда – на 27 сессии ПК ВСНП 11-го созыва был принят Закон КНР «О контроле въезда и выезда». Новый закон вступит в силу с 1 июля 2013 г. и заменит действующие законы о регулировании въезда и выезда (Закон КНР «Об управлении въездом и выездом граждан» и Закон КНР «Об управлении въездом и выездом иностранных лиц»).[18]
 
Первой особенностью закона является усиление административной ответственности для лиц, нарушающих пограничный режим и режим пребывания на территории Китая. Незаконное пребывание предполагает альтернативную санкцию в виде: вынесения предупреждения или назначения штрафа, рассчитываемого за каждый день незаконного пребывания, или даже ареста на срок от 5 до 15 суток.
 
Незаконное осуществление трудовой деятельности грозит штрафом до 20 000 юаней и (или) арестом, при этом штраф в 10 000 юаней налагается на работодателя за каждого незаконно принятого на работу иностранца. Полиция вправе обязать покинуть КНР иностранца, который ведет деятельность, несовместимую с его целью пребывания на территории страны. При совершении иностранцем правонарушения полиция вправе выдворить данное лицо за пределы Китая, при этом въезд для него закрывается на 10 лет.[15]
 
Другое нововведение состоит в усилении режима благоприятствования и придании стране большей привлекательности для квалифицированных кадров. Для таких лиц вводится новый вид виз, увеличивается максимальный срок пребывания и временного проживания в КНР. Кроме того, в закон внесены положения, оптимизирующие процедуру выдачи вида на жительства лицам, внесшим значительный вклад в социально-экономическое развитие КНР.[18] Сейчас требования к иностранцам, которые хотят получить разрешение на постоянное проживание, достаточно высоки, и под них подпадает менее 1% иностранных граждан, находящихся в стране. К концу 2011 г. всего 4752 иностранца получили разрешение на постоянное проживание в КНР. Принимаемые в этом плане меры должны улучшить благоприятный климат для привлечения инвестиций и «умов».[19]
 
Миграционная политика КНР обладает в известном смысле «восточной спецификой». Суть ее заключается в том, что наряду с широкомасштабной экспансией за рубеж избыточной и сравнительно дешевой китайской рабочей силы, в последнее время в самой Поднебесной наблюдается активное привлечение из-за границы высококвалифицированных специалистов, с целью использования их в разных сферах науки, техники, производства.[16, c.77] При сравнении с Россией, с её совершенно противоположной демографической картиной, высвечиваются принципиально различные подходы даже в регулировании интеллектуальной миграции. В России упрощенный миграционный режим вводится для иностранных специалистов с большим годовым доходом или работающих в «иннограде» Сколково. В Китае же действует система тщательной проверки квалификации кандидатов на переселение. Высокая оценка профессиональной пригодности является допуском к целому ряду льгот и преференций – не только монетарных, но и социальных. Данный факт наглядно демонстрирует продуманность и последовательность системы миграционного контроля, что связано не столько с отличиями социально-политического и конституционного строя, сколько с длительно формируемой и выверяемой политикой регулирования и управления миграцией (как внутренней, так и внешней) в текущих и долговременных общенациональных интересах КНР.
 
Список литературы:
[1] Рязанцев С.В. Китайская миграция в России: тенденции и подходы к регулированию // «Миграционное право», 2009, №1.
[2] Козыкина Н.В. Движущие силы Китайской международной миграции // Вестник читинского государственного университета. 2011. №1.
[3] China's Total Population and Structural Changes in 2011 [Электронный ресурс].
[4] Анохина Е.С. «Новая» китайская миграция и политика КНР по ее регулированию в 1978 - 2008 гг. Автореферат. дис. … канд. истор. наук. – Томск, 2010.
[5] Прудникова Т.А. Международно-правовое регулирование трудовой миграции. Автореферат. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007.
[6] Elizabeth Sinn, "Emigration from Hong Kong before 1941: General Trends," in Emigration froth Hong Kong: Tendencies and Impacts, ed. Ronald Skeldon (Hong Kong: The Chinese University Press, 1995).
[7] Skeldon, Ronald. Migration from China // Journal of International Affairs, Winter 96, Vol. 49, Issue 2.
[8] Charles Price, The Great White Walls Are Built: Restrictive Immigration to North America and Australasia 1836-1888 (Canberra: Australian National University Press, 1974).
[9] C. Cindy Fan China on the Move. Migration, the state, and the household. Abingdon, 2008.
[10 ] Fang Shah, «Mainland China's Overseas Construction Contracts and Export of Labour» // Issues and Studies, 27, no.2(1991).
[11] Анохина Е.С. Деловая китайская миграция и место России в ее структуре // Вестник Томского Государственного университета, 2012, №1.
[12] Migration Without Borders. UNESCO Publishing, Paris and Berghahn Books. – New York, Oxford, 2007.
[13] Liu Guofu. The right to Leave and Return and Chinese Migration Law. Sydney, 2005.
[14] В 2011 году 5,412 млн. иностранцев посетили Китай [Электронный ресурс].
[15] В Пекине проводится «чистка» нелегальных иностранцев [Электронный ресурс].
[16] Чанхай Л., Коробеев А.И. Особенности миграционной политики современного Китая // Журнал российского права. 2010. №9.
[17] Пекин предоставляет субсидии иностранным работникам [Электронный ресурс].
[18] В Китае принят новый закон о порядке въезда и выезда [Электронный ресурс].
[19] Новый иммиграционный закон: усиление наказания за нелегальное пребывание, пересечение границы и трудоустройство иностранцев в Китае [Электронный ресурс].
[20] Ларин А.Г. Китайские мигранты в России. История и современность - М., 2009.

---

1. ↑ В 2011 Китай посетили 5,412 млн. иностранцев. [Электронный ресурс].